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Fiche : Le Concordat de 1817
 
 
   
 
Chapitre premier


LA RESTAURATION DE 1814




Une ère nouvelle

Le 3 mai 1814, par une journée splendide, une foule considérable s’agglutine le long de l’itinéraire que doit suivre le cortège royal pour, de Saint-Ouen, rejoindre les Tuileries, en passant par Saint-Denis, la porte Saint-Denis, Notre-Dame. Nombreux sont ceux qui ont loué des places dans les maisons bordant la route. La plupart des fenêtres sont ornées de guirlandes, de devises, de fleurs de lis et de drapeaux blancs1. Les troupes étrangères qui ont contraint Napoléon à l’abdication deux semaines plus tôt ont été consignées dans leurs casernes pour laisser à la fête l’aspect voulu par les organisateurs: le retour d’un père dans sa famille. La calèche royale, encadrée de plus de sept cents hommes à cheval, transporte Louis XVIII, et, très symboliquement, sa nièce Madame, fille de Louis XVI, et ses cousins, le prince de Condé et son fils, grand-père et père du duc d’Enghien, exécuté par Bonaparte, rentrant tous de vingt-cinq ans d’émigration. Le long du parcours, des cris d’allégresse s’élèvent de toutes parts, des airs de musique se font entendre, les dames de la Halle complimentent le roi à la fontaine des Innocents: c’est un triomphe. Louis XVIII, selon le témoignage du baron de Frenilly, tassé dans sa voiture, «vêtu d’un habit bleu, uni, avec de très grosses épaulettes, portant le cordon bleu et la plaque du Saint-Esprit, avait une belle figure, sans aucune expression quand il voulait être gracieux. Il montrait Madame au peuple avec un geste affecté et théâtral2 ». Toutefois, au passage de quelques détachements de l’ancienne armée impériale qui escortent le carrosse, les observateurs remarquent que «ces pelotons se distinguent également par leur bonne tenue et leur mauvaise humeur, leurs figures renfrognées disant hautement qu’ils auraient mieux aimé suivre un empereur à cheval dans les rues de Vienne que de traîner un roi goutteux dans les rues de Paris1 ».
Le cortège fait station à Notre-Dame pour assister à un Te Deum d’action de grâces, donnant au roi l’occasion de déclarer au clergé qui l’accueille: «En entrant dans ma bonne ville de Paris, mon premier soin est de remercier Dieu et sa sainte Mère, la toute-puissante protectrice de la France, des merveilles qui ont terminé nos malheurs. Fils de Saint Louis, j’imiterai ses vertus2.» C’est renouer immédiatement avec la tradition de la France, fille aînée de l’Église.
Puis, arrivé aux Tuileries, le roi et sa famille répondent à la liesse populaire en apparaissant de nombreuses fois au balcon. Nombreux sont ceux qui ont suivi la calèche depuis le matin, ainsi Frenilly poursuit: «Je courus de mon faubourg Saint-Denis à la terrasse des Tuileries. J’étais insatiable, infatigable. Je me mêlai au peuple qui s’écrasait sous les fenêtres du Roi avec une joie bruyante et de bon aloi. Louis XVIII parut plusieurs fois à sa fenêtre, y amena sa nièce et mit une couronne de fleurs sur cette tête qui n’avait connu que celle du martyre… Le soir, les illuminations furent générales, fort brillantes et spontanées: personne ne recevait l’ordre de se réjouir; beaucoup de transparents, de décorations, d’inscriptions et d’emblèmes. Un de nos voisins de la rue des Saussayes avait placé dans un médaillon les portraits de Louis XIV et de Henri IV avec cette inscription XIV et IV font XVIII3.»
Dans le même moment, Pie VII, que Napoléon avait jugé sage de renvoyer à Rome dès la fin janvier 1814, après cinq années d’emprisonnement à Savone et Fontainebleau, reprend le contrôle de ses États, annexés à l’Empire depuis 1809, au milieu d’une immense allégresse. L’itinéraire tortueux et lent qu’avait voulu l’empereur passait par Brive, Mautauban, Castelnaudary où il a été accueilli partout avec joie et respect. Montbel, futur ministre de Charles X, se rappelle que les habitants de Toulouse, soigneusement évité par le convoi, se rendirent en masse le long de la voie qu’il empruntait. «La nouvelle du passage du pape se propagea rapidement à travers la ville et la population se porta en foule sur la route que Pie VII devait suivre. Malgré les rigueurs de la saison, tous les âges, toutes les classes, tous les sexes confondus dans une même pensée de piété et de vénération, à genoux sur la terre humide, la tête nue sous un vent glacial, tendaient les mains vers le saint pontife en sollicitant sa bénédiction. Soixante mille habitants étaient prosternés devant le deux cent cinquante huitième successeur de saint Pierre1.»
L’extraordinaire épopée impériale s’achève; une ère nouvelle, ainsi que le rappelle une plaque apposée dans le château de Saint-Ouen, s’ouvre sous les auspices de la monarchie et de la religion.


La Charte

Mais il faut apprendre à gouverner en tenant compte des bouleversements qu’a connus la France. Louis XVIII, alors âgé de cinquante-huit ans, a vécu à l’étranger près de la moitié de sa vie où il a mené une existence errante, souvent difficile, suivi d’une cohorte de fidèles et aussi de personnages plus ou moins douteux tels qu’il en apparaît dans les périodes de changement, peu propres à l’éclairer sur le véritable état du pays. S’il a une haute idée de sa fonction et de sa dignité, si sa grande culture et son intelligence lui permettent d’appréhender rapidement les problèmes, le roi, qui aime les ragots et ne déteste pas les propos lestes, est un dilettante distant mais courtois. Tout à l’euphorie d’un retour triomphal, Louis le Désiré estime nécessaire, avant son entrée dans la capitale, de faire une déclaration fixant les principes qui l’animent et les garanties qu’il est prêt à donner aux générations nouvelles issues de la Révolution et de l’Empire. De nombreux projets avaient été rédigés par divers conseillers, des plus occultes aux plus fameux; Talleyrand par exemple ou l’empereur Alexandre lui-même.
Le roi, entouré d’une multitude de tout bord et de toute condition, s’arrêtant à Saint-Ouen, le 2 mai, la veille de son entrée à Paris, écarte tout ce qui lui est soumis et désigne deux fidèles compagnons, Blacas et Vitrolles, et un proche du comte d’Artois, La Maisonfort, aux fins de rédiger cet acte hautement politique. Ce dernier relate: «Dix heures, onze heures, minuit sonnèrent et à peine la foule des princes et des rois était dissipée; enfin Vitrolles et moi, conduits par le comte de Blacas, nous montâmes dans une chambre où l’on fut une heure encore avant de réunir une table, quelques chaises, de l’encre et du papier. Secrétaire de ce conseil important, je tins la plume, dix personnages étaient autour de moi, on parlait, on discutait, on disputait, on dictait, on effaçait, on n’avançait à rien et quatre pages furent couvertes d’un barbouillage indéchiffrable. Ennui ou fatigue, chacun s’esquiva et nous restâmes, le comte de Blacas, Vitrolles et moi, maîtres du champ de bataille. Il y avait quatre jours que Blacas n’avait pas fermé l’œil et il s’endormit. Vitrolles avait pris les devants, enfoncé dans un large fauteuil, et il était trois heures du matin que seul, assis à une table, devant un gribouillage qui ne voulait plus rien dire à force de se contredire, j’étais chargé au nom du Roi Très Chrétien de rédiger cette fameuse proclamation de Saint-Ouen… Le jour paraissait, le roi devait entrer dans Paris à midi. La proclamation devait le précéder de plusieurs heures. Entre deux personnes endormies et tremblant de la responsabilité qui pesait sur ma tête, je pris mon parti, ramassai tous les papiers épars sur la table, réveillai Vitrolles, dis au comte de Blacas que je me chargeais de tout et remontai avec mon compagnon en voiture. Avant quatre heures, j’étais aux Tuileries au milieu de vingt employés qui nous attendaient; il n’y avait plus un moment à perdre et rassemblant de mon mieux tout ce qu’on avait dit, objecté, repoussé, accordé, consenti dans la conférence, je dictai en quelques minutes la Déclaration telle qu’elle est1.»
Par cet acte, le roi écarte la constitution sénatoriale qu’avait bâclée les sénateurs après la chute de Napoléon, en s’efforçant de paraître remettre la couronne à Louis XVIII pour mieux conserver leur position. Il s’engage à présenter une Constitution le 10 juin devant les Chambres, en y énonçant les grands principes, essentiellement ceux de 1789. Au plan religieux, la liberté des cultes est garantie, tout comme la vente des biens nationaux, dont ceux de l’Église, est irrévocable, reprenant ainsi deux dispositions importantes de la constitution sénatoriale.
Une commission de dix-neuf membres est désignée pour examiner le projet de Constitution: Ferrand, parlementaire de l’Ancien Régime, le comte Beugnot, préfet et conseiller d’État sous l’Empire, et l’abbé de Montesquiou, ministre de l’Intérieur, sont nommés commissaires. Ce dernier rédige un texte, approuvé par le roi, dont l’examen commence de 22 mai. Rien n’est dit sur l’origine du pouvoir et de sa légitimité car, comme l’explique Fontanes, l’ancien grand maître de l’Université de Napoléon, membre de la commission: «Un pouvoir supérieur à celui des peuples et des monarques fit les sociétés et jeta sur la face du monde des gouvernements divins. Il faut plutôt en diriger la marche qu’en scruter les principes. Plus leurs bases sont anciennes, plus elles sont vénérables; qui veut trop les chercher s’égare, qui les touche de trop près devient imprudent et peut tout ébranler1.» C’est une manière de dire que le débat entre le droit divin de la royauté d’Ancien Régime et la légitimité démocratique n’est pas tranché, l’ancienneté de la Maison de Bourbon restant le seul fondement du pouvoir de Louis XVIII. Chef de l’exécutif, il a l’initiative des lois mais le pouvoir législatif appartient conjointement à la Chambre des députés des départements et à la Chambre des pairs, représentant la noblesse et les «compétences». On retrouve la même ambiguïté dans les articles concernant la religion. Tout d’abord, une surprise, non annoncée dans la Déclaration de Saint-Ouen: l’article 5: «La religion catholique, apostolique et romaine est la religion de l’État.» Mais tout de suite après, l’article 6 stipule bien: «Cependant chacun professe sa religion avec une égale liberté et obtient pour son culte la même protection.» Immédiatement, Boissy d’Anglas, membre protestant de la commission, s’élève contre l’article 5 en disant «qu’établir une religion d’État, c’était établir une religion dominante et reléguer les autres cultes parmi ces cultes étrangers que le catholicisme tolère tant qu’il est le plus faible, tracasse dès qu’il en a les moyens et proscrit s’il devient le plus fort». Fontanes lui répond que le concordat de 1801, conclu entre Pie VII et Bonaparte, a reconnu que la religion catholique est la religion de la très grande majorité des Français et qu’en cette qualité, «c’est à ses autels que l’État va porter ses vœux ou ses actions de grâces, qu’il l’a fait depuis douze siècles et que le roi de France en a reçu des titres d’honneur et de prééminence entre les rois chrétiens». Comment, dans ces conditions, «ne pas reconnaître à l’État comme aux autres fidèles le droit d’avouer la religion qu’il professe1 »? Un autre collègue protestant de Boissy d’Anglas, Chabaud La Tour, souligne qu’il y a lieu alors de proclamer en premier lieu la liberté des cultes puis, ensuite, la qualité de religion d’État au catholicisme, si nécessaire. Après une longue discussion, cette disposition est adoptée: l’article 6 devient l’article 5 et inversement. Le roi consent à cette modification, tout en la regrettant car elle change symboliquement l’ordre des priorités. L’adoption de l’article 9, garantissant l’inviolabilité de toutes les propriétés, y compris celles appelées nationales, rassure tous les acheteurs de biens nationaux, en particulier ceux du clergé. Les rancœurs des anciens propriétaires sont momentanément apaisées par l’article suivant qui admet que «l’État peut exiger le sacrifice d’une propriété pour cause d’intérêt public légalement constaté, mais avec une indemnité préalable». Aucune disposition n’était prévue pour assurer cette indemnisation qui ne devait être réalisée que dix ans plus tard.
La commission est loin d’avoir terminé l’examen du projet constitutionnel à l’approche de la date du 4 juin fixée par le roi pour sa présentation aux Chambres. Les autorités d’occupation n’acceptent cependant pas son report. C’est donc un texte dont la délibération est inachevée que Louis XVIII, au cours d’une séance solennelle au palais Bourbon, expose devant les sénateurs et les députés dans une déclaration préalable. Puis il fait lire ce qu’il a décidé d’appeler la Charte: le roi octroie à ses sujets les garanties qu’ils demandent; elles ne sont pas soumises au vote; elles ne résultent pas d’un contrat. Le principe monarchique demeure. Cette disposition est confirmée par la date donnée à la Charte: l’an de grâce dix-huit cent quatorze, et de notre règne le dix-neuvième, c’est-à-dire que la légitimité de vingt ans d’histoire de France depuis la mort de Louis XVII n’est pas reconnue par le roi. Si, officiellement, la Charte est favorablement commentée, ainsi que l’expriment les adresses des deux Chambres, des objections s’élèvent dans l’opinion sur les conditions de son établissement, sur la protection des acquéreurs des biens nationaux, sur le cens électoral, sur le maintien des hommes de l’Empire et de la Révolution dans les Chambres.


Premières mesures

En juin 1814, la tâche est immense; le pays est occupé, les finances sont exsangues, il faut satisfaire les appétits immodérés des monarchistes, reclasser les soldats désœuvrés tout en ne désobligeant pas les chefs de l’ancienne Grande Armée. Or, le gouvernement est inexpérimenté tandis que le roi lui laisse largement la bride sur le cou.
Ainsi le 7 juin, trois jours après la proclamation de la Charte, Beugnot, nommé directeur de la police générale, n’a rien de plus pressé que de publier une circulaire sur l’observation du dimanche: «Il est défendu à tout marchand d’ouvrir sa boutique, à tout ouvrier, portefaix, voiturier, etc., de travailler de leur état… et à tous les étalagistes de rien exposer en vente. Il est expressément défendu aux marchands, maîtres de café, de billard, de tenir leur établissement ouvert… pendant l’office divin, depuis huit heures du matin jusqu’à midi1.» Il récidive le 11 juin à propos des processions de la Fête-Dieu: «Il est ordonné à tous les particuliers de tendre ou faire tendre le devant de leurs maisons [des tapisseries] dans toutes les rues par lesquelles devront passer les processions du Saint-Sacrement.» Ces deux décisions suscitent immédiatement dérision et profond agacement chez les intéressés, qui se répercutent immédiatement à la Chambre ou certains députés invoquent la liberté des cultes reconnue par la Charte pour contester les ordonnances, ou pour réclamer qu’au moins une loi statue sur ces matières. Il se trouve qu’en même temps les Chambres doivent se prononcer sur un projet de loi sur la presse, instituant autorisation préalable pour les journaux et la censure pour les écrits diffamatoires, contraires à l’ordre public ou aux bonnes mœurs. Ces mesures hâtives et inopportunes au moins en ce qui concerne les premières provoquent un amalgame fâcheux entre autoritarisme et religion.
Ces dispositions sont impopulaires ou, au mieux, prêtent à sourire, car si une large majorité de la population garde un fond chrétien certain, la pratique religieuse a diminué et «l’indifférence en matière de religion» domine, comme la fustige le livre portant ce titre, écrit par l’abbé Lammenais en 1816. Même dans les classes élevées de la société, avec des exceptions, bien sûr, le christianisme est «ménagé par une sagesse dédaigneuse, qui le traitant comme un ennemi vaincu craindrait de paraître manquer de générosité en le frappant à terre, protégé par une fidélité molle et défaillante, qui le mutile pour le sauver, et semble ne se proposer pour le dernier terme que de l’accorder avec des systèmes purement humains ou de l’établir dans les salons à titre de religion de bonne compagnie1 ».
L’autorité du clergé est faible et il ne se fait guère entendre, ainsi que l’observe le baron de Damas : «Il appartient encore presque tout entier à l’Ancien Régime et ses opinions n’étaient pas douteuses, mais, peu nombreux, il était complètement en dehors de la société comme du gouvernement, et son influence était nulle2.» Appréciation confirmée par Guizot qui écrit dans ses Mémoires : «Le clergé ne prenait aucune part directe à ces débats3.» On ne peut pas dire que Beugnot a agi sous l’influence de l’épiscopat, comme on le dira du gouvernement de Charles X plus tard. Les historiens de la Restauration Nettement et Vaulabelle ne précisent pas si le directeur de la police a décidé seul ou non cette mesure mais la Biographie de tous les ministres depuis la Constitution de 1791 jusqu’à nos jours, publiée en 1825, assure «qu’il ne fit en cela que céder à des volontés supérieures1 », c’est-à-dire, dans le langage de l’époque, le roi.